规范我国地方财政行为的构想

中南财经大学财税系杨灿明承担的《地方财政责权利虚置与过度行为并存的矛盾及其真正复位和行为规范化研究》课题，其最终成果是研究报告《地方财政行为规范化的研究》。这项成果立足于各地财政经济情况存在明显差异的现实，本着效率优先、兼顾公平的原则，提出了规范我国地方财政行为的构想。

一、中央政府与地方政府的合理定位及财政体制的完善。市场经济不是诸侯经济，地方政府应该在两个问题上与中央达成共识：一是国家对宏观经济的调控与对市场资源的配置都是统一的、相辅相成的；另一个问题是宏观调控权必须在中央，而不是在地方。这是因为，地方政府类似于一个“团体利益主体”，它的政策主要是从团体利益极大化角度出发的，而不可能以整个国民经济的宏观目标为依据。可以说，没有一个地方政府能够控制货币供给、市场利率、国民收入总水平、进出口总水平等类的宏观因素，因而无法实现宏观控制的目标。当然，中国是一个大国，各地情况千差万别，地方政府可以也应该有一定的作为。换言之，中央与地方之间应该是分权的关系，而不是集权的关系。有人认为地方政府的权利已经够大了，其实，现在地方政府的权利主要不是太大，而是不规范。从严格的法律的意义上看，地方政府并没有这么大的权利，许多都属于“灰色权利”，摆不到桌面上来。正因为地方权利是不规范的，所以不同地方就因地而异，“撑死胆大的，饿死胆小的”就包含了这个道理。这给我们一个启示，中国每个省都这么大，要做的事很多，不给地方一点权利不行。你不从正规的渠道给，他就在非正规的渠道自我扩张，就会增加制度运行的成本。但是，中国是一个单一制国家，是一个发展中的国家，还是一个改革中的国家，对地方的放权不能脱离国情，不能影响中央的宏观调控。要从法律的层次上进一步明晰中央与地方的权利划分，使地方的权利行使趋于规范化。此外，财政体制和中央的财政政策对地方权利的行使会有很大的影响，比如稳定的体制和稳定的政策能够产生稳定的预期效果，反之则反。因此，要进一步完善中央与地方的财政体制，包括事权的界定、税种的划分、转移支付制度的完善等。要尽可能规范中央的财政政策，避免政策多变。也要尽量减少中央出政策、地方出钱的做法，以便更好地保证地方财政经济的相对稳定。

二、地方各级政府之间的适度分权与财政体制设计。在省（市、自治区）对地（市、州）、地（市、州）对县（旗）、县（旗）对乡（镇）之间，也存在一个适度分权的问题。总的原则是，权利要相对集中到省（市、自治区），增强省级政府和财政对地方经济发展的调控能力。至于省以下的财政体制设计，可以更灵活一些，特别是市对县、县对乡的体制，不必照搬照套上一级的体制形式。对一些条件不具备的乡，也可以先不搞分税制。但省对地（市、州）的体制要尽可能规范化，包括合理地确定事权、科学地划分税种以及建立健全转移支付制度等。关于税种的划分，现在有些省市把增值税的25％、企业所得税和营业税仍按企业行政隶属关系征收，这不利于统一市场的形成和产业结构的合理化，会加剧地方保护、重复建设和盲目建设，要尽快改正过来。中央和地方之间更要改变按企业行政隶属关系划分财政收入的做法。关于省以下的转移支付制度，河南省财政厅的做法值得借鉴。他们按照“零基预算”的有关原则和要求，选取49个因素，对各地的财政收入和支出进行回归预算，然后进行转移支付。

三、地方财政收入体系的规范。在地方税体系建设方面，我国应建立起以财产税、营业税为主要税种，其他税种相配合的地方税体系。在非税收入方面，目前除国有企业收益外，地方的非税收入主要是各种行政事业性收费和基金。按照规定，我国地方政府既没有地方税的立法权，也没有公债发行权，但实际上，许多地方性收费就是一种变相的地方税，地方性的集资也是一种变相的地方公债。这些收费和集资有许多是不合理的，但也不排除部分收费和集资对地方经济发展起了积极的作用。就收费而言，改革的途径是分而治之，即取消不合理的收费，保留合理的收费，对一部分符合条件的收费改为收税。后者也就是“费改税”的问题。“费改税”势在必行，是规范财政分配的一个重要举措。大量税外收费的存在，事实上也会抵消或扭曲分税制体制的效果。但也要充分考虑可能遇到的困难，至少有三个方面：一是财政体制上的困难。收费大都在财政体制之外，是预算外资金，对地方而言有某种安全感，而费改税后就直接进了财政体制的笼子，地方有顾虑，在财政体制不规范的情况下，客观上也可能会减少地方可支配的财力。因此，取消一部分收费以及将一部分收费改为收税，要充分考虑它对地方经济发展会带来什么样的影响，要在堵住不规范渠道的同时，开辟一条规范的渠道给地方，如允许地方对具有地域性特点的税源开征新税种，给地方某些税率的调整权（中央规定幅度，地方在幅度内可以调整）以及中央授权某些条件成熟的地方发行地方公债等。二是财税关系上的困难。现在财政税务机构是分设的，而且许多地方省以下的地税机构也垂直到省一级，这就带来一个问题，即收费是财政管的，而收税是税务管的，这样，“费改税”就涉及到两个部门之间关系的处理。这就要充分搞好协调工作。三是具体操作上的困难。如养路费改征燃油税，对农业用油怎么办？可否考虑按照农业的季节性在农忙时给予一定的减免照顾。对于保留下来的一部分收费，由于收入来源的专用性特点很强，精细的管理应朝基金预算的方向发展。需要强调的是，基金预算也是预算，不是预算外。